李迎春
北京市盈科（深圳）律师事务所
北京市盈科(深圳)律师事务所合伙人，深圳律师协会劳动和社会保障法律业务委员会主任，担任深圳市劳动人事争议仲裁委员会仲裁员、中华全国律师协会劳动和社会保障法专业委员会委员，广东省工会法律服务律师团成员、广东省普法高级讲师团高级讲师，人力资源和社会保障部《职业》杂志专家团特邀专家，对劳动法实务研究具深厚造诣，担任多家杂志社在线答疑专家和特邀撰稿人，并著有《劳动合同法案例精解与应对策略》(法律出版社)、《劳动合同法律操作指南》(法律出版社)、《职场法律指南-劳动合同》(中国法制出版社)等劳动法著作。
西门雪（化名）是兰州某公司员工。年4月14日，西门雪在家吃完午饭后，骑自行车上班途中与相向而来的另一自行车相撞，后到单位上班期间摔倒在地，医院。
医院诊断为：创伤性特重型颅脑损伤；脑疝；创伤性硬膜外血肿；颅骨骨折；矢状窦破裂；脑挫裂伤；吸入性肺炎。
兰州市公安局交警支队于年4月28日作出道路交通事故证明，认为该事故成因无法查清，事故责任无法认定。
年12月3日，西门雪家属向兰州市人社局申请工伤认定。
年12月31日，人社局作出工伤认定决定，认为西门雪事故伤害发生在上班途中，其事故责任公安交警部门无法认定，没有证据证明西门雪系非本人主要责任的交通事故，不予认定西门雪为工伤。
西门雪不服，向甘肃省人社厅申请行政复议。人社厅维持了人社局作出的决定。
西门雪不服，向兰州铁路运输中级法院提起诉讼。
一审判决
请
兰州铁路运输中级法院经审理认为，本案的争议焦点是西门雪是否具有《工伤保险条例》第十四条规定应当认定为工伤的情形。
根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。
该条文从责任划分角度排除了在交通事故中负主要责任的受害人可以享受工伤保险待遇的情形，并未排除在事故责任无法认定情形下受伤害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。
《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”本案中，公司并未提供充分证据证明西门雪不是工伤，公安机关交通管理部门并没有认定西门雪在交通事故中应负主要责任。市人社局并未调查收集到不应认定西门雪为工伤的有力证据。
综上所述，人社局作出不予认定西门雪为工伤的决定，以及人社厅作出维持工伤认定决定的复议决定，主要证据不足。
法院判决撤销了工伤认定决定及复议决定，要求人社局在60日内重新作出职工工伤认定决定。
人社局不服一审判决，认为一审判决认定事实不清，适用法律错误，向甘肃高院上诉，请求撤销一审判决。
入标题abcdefg高院二审
甘肃高院经审理认为，本案争议的焦点是人社部门在道路交通事故责任无法认定情况下，如何适用《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定。
根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。根据该条规定，对非本人主要责任的交通事故应当认定为工伤。
本案中，交警部门依据所调查的事故情况，作出了《道路交通事故证明》已经对交通事故作出了结论，该证明并没有认定西门雪负事故主要责任。
《工伤保险条例》第十九条第一款规定：“社会保险行政部门自受理工伤认定申请后，根据审核需要，可以对事故进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助……。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定：“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项本人主要责任……等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书……为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书或者内容不明确的，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”
根据上述规定，社会保险行政部门在工行认定程序中应当结合申请人和用人单位提供的证据进行调查核实。该条例第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”
本案中，公司作为用人单位，认为西门雪不属于工伤，其在工伤认定程序中提交给人社局的证据包括劳动关系证明、道路交通事故证明、公司营业执照副本复印件。上述证据并没有否定西门雪与其存在的劳动关系，也未否定西门雪以上班为目的、在合理时间、合理路线的上班途中发生交通事故。人社局根据各方提供的证据，未能调查核实出西门雪负事故主要责任的前提下，作出不予认定工伤决定缺乏事实依据。
《工伤保险条例》第一条规定：“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。”该条例的立法目的旨在保护劳动者的合法权益，在工伤保险中就是最大可能的保障主观上无恶意的劳动者在生产劳动过程中遭受事故伤害或患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利。作为执行《工伤保险条例》的社会保险行政部门，对于法律法规没有明确规定在交通事故责任无法认定情况下，应当按照法律法规的立法目的，秉持有利于申请人权益保护的原则作出工伤认定。
本案中，上诉人以申请人未提交证据证明西门雪系非本人主要责任的交通事故作出不予认定工伤决定，相当于推定了西门雪负事故主要责任，其作出不利于受伤害职工的工伤认定决定不符合《工伤保险条例》的立法目的。
综上，一审法院判处并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
实务分析
看完案例，我们来思考三个问题，一是自行车与自行车相撞是不是道路交通事故？二是公安交警部门出具的道路交通事故证明是不是事故认定结论？三是上下班途中发生交通事故无法判断是不是“非本人主要责任”时能否不认定为工伤。
一、自行车与自行车相撞是不是道路交通事故？
人社部在《关于工伤保险有关规定处理意见的函》中认为，“交通事故”是指《道路交通安全法》第一百一十九条规定的车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失事件。“车辆”是指机动车和非机动车；“道路”是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。
本案中，西门雪骑自行车上班途中与相向而来的另一自行车相撞，属道路交通事故。
二、公安交警部门出具的道路交通事故证明是不是事故认定结论？
交通事故认定书并非事故责任认定的唯一形式。《道路交通事故处理程序规定》的规定，公安交警管理部门作出的道路交通事故认定结论的形式有两种，一种是能够分清责任而出具的道路交通事故认定书，另一种是成因无法查明而出具的道路交通事故证明。
《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定，道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。
本案中，公安交警部门出具的《道路交通事故证明》是依据《道路交通事故处理程序规定》就事故作出的结论，属《工伤保险条例》中规定的“司法机关或者有关行政主管部门的结论”。
三、事故责任无法判断是不是“非本人主要责任”时能否不认定为工伤？
《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”......时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。
需要注意的是，司法解释规定的是认定“本人主要责任”的证据，而不是“非本人主要责任”的证据，也就是说，工伤认定部门只有存在“本人主要责任”的的证据情况下才能不认定工伤。
司法解释起草人对上述条款的解读如下：
“因特殊情形不认定工伤或者不视同工伤的，必须提供特殊情形存在的证据。有些工伤认定案件中，因没有有权机关出具的“非本人主要责任的交通事故”、“醉酒”、“自杀”等特殊情形的认定意见，社会保险行政部门往往以无相关认定意见，无法判断是否属于特定情形为由，长时间中止工伤认定程序或者不认定为工伤。我们认为，因存在特殊情形而排除工伤认定，社会保险部门的不予认定工伤决定必须以能够证明存在特殊情形的证据为依据，如果没有相关证据，而职工受伤害符合认定为工伤的其他条件，则应当认定为工伤，不能以没有有权机构的法律文书为由拖延认定或不予认定。”（参见《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定的理解与适用》）
本案中劳动者已经提交了《道路交通事故证明》，在这种情况下，如果工伤认定部门因为《道路交通事故证明》中未认定劳动者“非主要责任”就作出不予认定工伤决定，相当于推定了劳动者负事故主要责任。
根据行政诉讼的举证规则，工伤认定部门既然作出不予工伤认定决定，就应提供证明其具体行政行为合法的依据，也就是说需存在劳动者在事故中承担主要责任或者全部责任的证据。
对司法解释的理解，实际上涉及到工伤认定理念的转变，工伤认定部门长期以来的做法是要求工伤认定申请一方提供“非本人主要责任”的证据，如果不能提供该证据，就不予认定工伤。而司法解释的要求是工伤认定部门如果不予认定工伤，需有“本人主要责任”的证据，如果没有该证据，则应当认定为工伤。
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